近日，国家发展改革委和财政部联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（以下简称《通知》）提出稳妥有序推进PPP工作、着力提高PPP项目融资效率等七项措施来提高PPP项目融资效率，切实推动PPP模式持续健康发展。
“新政最重要的目的是增加政府的公信力和提高社会资本的积极性。”财政部PPP研究院教授、中财嘉丞基金董事吴松告诉中国经济导报记者：“企业参与PPP项目与政府间应是一种契约关系，投资主体不该只借用PPP概念，把它当做一个融资平台，PPP的本意是推广低风险、低收益率的公益项目。”
“种下梧桐树，引得凤凰来。那么如果有市场上各地都有大量的梧桐树，凤凰去哪家呢？”吴松强调，我国目前真正的PPP项目落地并不多，地区的发展不能只想着引入几个PPP项目就完事了，而是要回到产业调整优化的思路上来。吴松还表示，要提高PPP项目的推进效率，需要研究合适的退出机制以及系统培训PPP投资者的专业性。
新政强调提高融资效率绝变相融资杜
《通知》强调，要着力提高PPP项目融资效率。各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
财政部PPP中心副主任王宁表示：“一季度入库PPP项目7721个，总投资8.78万亿元，PPP成为各地稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。”
据了解，第三批PPP示范项目将于近期公布，项目总投资额有望达6000亿元。此外，国家发展改革委、交通部日前联合印发的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》也提出，2016年~2018年，拟推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项，涉及项目总投资约4.7万亿元，其中蕴藏巨大的PPP模式运作空间。专家预计，近期国务院民间投资督察加上进一步完善政策扶持，下半年有望迎来一波PPP项目落地高峰。
《通知》称，要扎实做好PPP项目前期工作。要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。
“各地要稳妥有序推进PPP工作，进一步加强协调配合，扎实做好PPP项目前期工作，强化监督管理，加强PPP项目信息公开。”国家发展改革委有关负责人表示，各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
PPP旨在鼓励低回报率的公益项目
“一个地区的发展要靠产业结构优化，而不是只想着靠引入几个PPP项目就完成了。”吴松分析：“PPP本质是公益项目，适用于经济发达、信用度高的地区，这样才能引入民间资本进来。因为PPP项目收益已经比社会项目收益低很多了，再没有政府公信力，单靠国企能撑到什么时候呢?”这是针对近期民间投资增速有所回落的回应。
今年1季度，民间投资增速从2015年的10.1％持续下滑到5.7％，下滑幅度较大，显示出民间投资意愿低迷。国家发展改革委相关人士指出，“虽然政府主导的投资可在短期内发挥逆周期调节作用，但只有民间投资真正稳定才是投资企稳的最终决定因素。必须采取有力措施，推动相关政策落地，进一步放宽准入，打造公平营商环境，促进民间投资回稳向好。”
不久前，国家发展改革委召开电视电话会议，部署促进民间投资培育新动能发展新经济。会议认为，投资在经济增长当中依然起关键性作用。例如通过特许经营，通过PPP的方式，来吸引各种社会投资，让投资在经济增长当中发挥关键性作用。业内人士认为，PPP是未来国家力推的方向，通过PPP去投资需要做好与产业无缝对接，不要造成资源浪费。
《通知》指出，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。业内人士认为，PPP落地率低、民资参与度不高，根源在于相关项目多为公共性和公益性，未来收益存在较大不确定。
据了解，今年财政部与环保部曾联合发文推进诸多促进水污染防治PPP项目的鼓励措施。要求地方各级财政部门要统筹运用水污染防治专项等相关资金，对PPP项目予以适度政策倾斜，并将水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。中国社科院财贸所研究员张德勇表示，财政之所以对水污染防治PPP项目予以政策倾斜并对其采取各种补偿手段，主要是因为该项目目前对于民营资本设置的隐形门槛较高，因此降低门槛，对项目予以财政倾斜可以更好地引入社会资本，从而避免了政府“一头热”的尴尬。
同时，PPP项目库也应多注重帮助地方发展产业经济。“社会资本是浮躁的，也就是逐利的，低回报率不会吸引到真正的民企。”吴松解释：“政府在发放PPP项目的时候，也不能只注重基础设施建设，要通过合理设立PPP项目库去帮助地方完善产业结构，放眼未来的发展。”
相关部委应携手发力
值得关注的是，《通知》还提出，各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
对此，业内人士指出，财政部和国家发展改革委两个部门联合发文，并在《通知》中明确部门加强协调配合，这也说明了旨在形成政策合力。“两部委在PPP推行上一直都是协作的关系，而非两者有所先后。”吴松认为：“国家发展改革委在项目审批上更专业，更希望大量投资能落地，而财政部在放款上比较谨慎，这都是一种良好的协作态度。未来两部委还应当与国资委加强沟通，对企业进入PPP项目增加更多的政策保障。”
长期来看，建立合理的投资回报机制，尤其是推动PPP立法，成为调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性的关键所在。财政部此前表示，要进一步完善法律制度和政策扶持体系，尽快设立中国PPP引导基金，由中央财政出资，吸引市场主体共同参与，提高项目融资的可获得性。
而专家亦表示，PPP立法应当重点规范包括合作主体、合作方式、合作领域、政府及社会资本的责权利、合作协议性质、合作程序等内容。
中国PPP研究院院长贾康指出：“PPP立法应当从中央到地方、从政府到企业大力推广以提高参与者的积极性。”